Jurisprudência internacional e regional em material de violência contra a mulher


Comissão Inter-americana dos Direitos Humanos e Tribunal Inter-americano dos Direitos Humanos



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2.2. Comissão Inter-americana dos Direitos Humanos e Tribunal Inter-americano dos Direitos Humanos

§ único. María da Penha Maia Fernandes v. Brazil , Inter-American Commission on Human Rights, Case 12.051, 2001


O sistema inter-americano dos Direitos Humanos surgiu com a adopção, no quadro da Organização dos Estados Americanos, criada em 1948, da Convenção Americana dos Direitos Humanos, também designada Pacto de São José da Costa Rica, em 1969, em vigor desde 18 de Julho de 1978. A Convenção veio reforçar a Comissão Inter-americana dos Direitos Humanos que, desde 1960, existia como uma entidade autónoma da OEA, tornando-se assim num órgão baseado num tratado que, juntamente com o Tribunal Inter-americano de Direitos Humanos, é competente para conhecer dos assuntos relacionados com o cumprimento dos compromissos assumidos pelos Estados Partes na Convenção (artigo 33.º). Desta forma, o sistema de protecção compreende, em primeira instância, a Comissão Inter-americana de Direitos Humanos e, em segunda instância, o Tribunal Inter-americanos dos Direitos Humanos para os Estados parte que tenham aceitado a jurisdição deste Tribunal (artigo 61.º).

No que se refere à Comissão, entre as suas funções principais temos a competência para apreciar queixas individuais, elaboradas por qualquer pessoa, grupo de pessoas, ou entidade não governamental legalmente reconhecida em um ou mais Estados membros da OEA (artigo 44.º); e queixas inter-estaduais (artigo 45.º, n.º 1 e 2).

A tramitação processual é em tudo muito semelhante aos procedimentos dos Comités, procurando-se sempre alcançar um acordo ou solução amistosa do assunto. Caso tal não seja possível, a Comissão redigirá um relatório no qual irá expor os factos e as suas conclusões e que será transmitido aos Estados parte, aos quais não será facultado a publicação (artigo 50.º, n.º 1 e 2). Se no termo de um prazo fixado, a questão não estiver solucionada ou não for submetida à decisão do Tribunal, a Comissão pode emitir a sua opinião e conclusões sobre a questão submetida à sua consideração e, caso o Estado se abstenha de adoptar as medidas adequadas pode, em última análise, decidir tornar público o relatório (artigo 51.º).

Refira-se que no âmbito do sistema inter-americano foram adoptadas posteriormente outras convenções, entre as quais cabe destacar a Convenção Inter-americana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência Contra a Mulher, também denominada Convenção Belém do Pará, em vigor desde 5 de Março de 1995. O seu mecanismo de aplicação consiste num processo de apresentação de relatórios à Comissão Inter-americana de Mulheres e na possibilidade de submeter petições individuais à apreciação da Comissão Inter-americana dos Direitos Humanos referentes a denúncias ou queixas de violação do artigo 7.º desta Convenção por um Estado parte, ou seja, dos seus deveres no domínio da prevenção, punição e erradicação da VCM descritos neste artigo (artigo 12.º).

Feita esta introdução muito geral em relação ao funcionamento do sistema inter-americano dos direitos humanos analisemos o caso escolhido, mais conhecido como o caso Maria da Penha.

Em 2001, a Comissão Inter-americana decidiu um caso de violência contra a mulher contra o Brasil, sob a forma de violência doméstica, o qual podemos considerar verdadeiramente paradigmático. Entre os factos temos um matrimónio de classe média, sendo ambos licenciados, um grau de violência física do marido bastante acentuado, um nível considerável de auto-repressão para formular a denúncia da mulher, ineficácia completa das denúncias aos níveis locais tanto no plano das forças de segurança, como do juiz, recursos internos inadequados e ineficazes, absoluto silêncio do governo do Brasil à comunicação da Comissão e um lamentável incidente, em 1983, a vítima ficou paraplégica depois de ter sido baleada pelo marido enquanto dormia25. Refira-se que, mesmo paraplégica, Maria da Penha ainda permaneceu durante um período considerável à mercê das agressões do marido. A violência apenas cessou quando, com o auxílio dos familiares, a autora conseguiu finalmente abandonar a casa acompanhada pelas filhas menores, iniciando um processo-crime contra o marido.

Assim, em 20 de Agosto de 1998, a Comissão Inter-americana de Direitos Humanos (doravante abreviadamente ‘Comissão’) recebeu uma queixa apresentada pela senhora Maria da Penha Maia Fernandes, pelo Centro para a Justiça e o Direito Internacional (CEJIL) e pelo Comité Latino-americano para a Defesa dos Direitos da Mulher (CLADEM), baseada na competência que lhe conferem os artigos 44.º e 46.º da Convenção Americana dos Direitos Humanos (CADH) e o artigo 12 da Convenção Inter-americana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher, comummente designada Convenção Belém do Pará.

A queixa denunciou a ausência de medidas eficazes por parte do Estado brasileiro para investigar e sancionar o agressor, após mais de 15 anos da agressão, facto que constitui uma violação do disposto nos artigos 1.º (obrigação de respeitar os direitos), 8.º (garantias judiciais), 24.º (igualdade perante a lei) e 25.º (protecção judicial) da Convenção Americana de Direitos Humanos; dos artigos II e XVIII da Declaração Americana dos Direitos e Deveres do Homem e 3, 4, a, b, c, d, e, f, 5 e 7 da Convenção de Belém do Pará.

Apesar de notificado, o Estado não apresentou comentários sobre a petição, pelo que os autores solicitaram que se presuma serem verdadeiros os factos relatados na queixa, aplicando-se o disposto no artigo 42.º do Regulamento da Comissão.

Apreciados os requisitos de admissibilidade, a Comissão considerou que a queixa é admissível em conformidade com os artigos 46.º, n.º 2, alínea c) e 47.º da CADH e artigo 12.º da Convenção de Belém do Pará.

Quanto à questão do mérito, a Comissão concluiu que o Estado violou, em prejuízo da Senhora Maria da Penha Maia Fernandes, os direitos às garantias judiciais e à protecção judicial, garantidos pelos artigos 8.º e 25.º da Convenção Americana, em concordância com a obrigação geral de respeitar e garantir os direitos, prevista no artigo 1.º, n.º 1 da mesma Convenção e nos artigos II e XVII da Declaração, assim como o artigo 7.º da Convenção de Belém do Pará. Concluiu também que esta violação ocorre como parte de um padrão discriminatório em relação à tolerância da violência doméstica contra as mulheres no Brasil por ineficácia da acção judicial. A Comissão recomenda ao Estado que leve a cabo uma investigação séria, imparcial e exaustiva para determinar a responsabilidade penal do autor do delito de tentativa de homicídio contra a senhora Fernandes e para determinar se há outros factos ou acções de agentes estaduais que impediram o processamento rápido e eficaz do responsável, recomendando também a reparação eficaz e pronta da vítima, assim como a adopção de medidas no âmbito nacional para eliminar esta tolerância estadual perante a violência doméstica contra as mulheres.26

A submissão do caso de Maria da Penha ao sistema Inter-americano de Direitos Humanos foi fundamental a dois níveis pois, por um lado, veio garantir a conclusão do processo-crime instaurado contra o marido e posterior prisão do mesmo, em Outubro de 2002, a poucos meses de prescrever, e, por outro, incentivou o Estado brasileiro a elaborar e instituir uma política pública para a protecção da mulher contra a violência doméstica e familiar.

Esta política pública foi desencadeada pela promulgação da Lei nº. 11.340/2006, que teve o mérito de, entre outras medidas, excluir a aplicação da Lei nº. 9.099 aos casos de violência à mulher, impulsionar a criação de Juizados de Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher, compostos por equipa de atendimento multidisciplinar (área psicossocial, jurídica e de saúde), especializada nestes casos; formalizar o compromisso do poder público no desenvolvimento de políticas que visem garantir os direitos das mulheres no âmbito das relações domésticas e familiares; e prever procedimentos que viabilizem medidas de protecção de urgência, como o afastamento do agressor do lar, domicílio ou local de convivência com a vítima.

Indubitavelmente, apesar de tardio, uma vez que o Relatório da Comissão Interamericana data de Abril de 2001 e a Lei nº. 10.340 somente foi promulgada a 8 de Agosto de 2006, verificam-se reflexos da actuação do sistema Inter-americano de Direitos Humanos na ordem interna brasileira, em matéria de protecção e promoção dos direitos humanos.



1 Vide Secretary-General’s Study on Violence Against Women, U.N. Doc. A/61/122/Add.1 (6 July 2006).

2 Portugal assinou esta Convenção a 4 de Fevereiro de 1985, tendo entrado em vigor na ordem jurídica nacional no dia 11 de Março de 1989. O Estado Português igualmente reconhece a competência do Comité contra a Tortura, tendo emitido a devida Declaração, ao abrigo dos artigos 21.º (queixas inter-estaduais) e 22.º (queixas particulares) da Convenção, no dia 9 de Fevereiro de 1989.

3 Em relação a esta matéria é inevitável que nos questionemos sobre o significado de etnia. A definição corrente entende por etnia um conjunto de indivíduos que, podendo pertencer a raças e a nações diferentes, estão unidos por uma civilização e, particularmente, por uma língua comum. No entanto, acho que é possível afirmar que a antropologia ainda não chegou a critérios definitivos acerca do que sejam os grupos étnicos e raciais. O conceito de etnia é normalmente obtido através de critérios culturais, estendendo-se a minorias que mantenham um modo de ser distinto, inclusive reivindicando autonomia política. O conceito de raça, por sua vez, é obtido por critérios biológicos, embora não haja, hoje, de acordo com a antropologia, raças puras. No entanto, não deixa de haver alguma confusão entre estes conceitos.

4 As origens do conflito, à semelhança da ex-Jugoslávia, reportam-se à História. Na era pré-colonial, a minoria aristocrática Tutsi é que governava e mais tarde os colonialistas alemães governaram o país com base na realeza Tutsi. Depois da primeira guerra mundial os belgas assumiram o governo e estabeleceram um regime de apartheid com base na superioridade Tutsi, apesar dos casamentos inter-étnicos ser uma prática comum. Depois da independência, em 1962, a maioria Hutu dominava a política ruandesa, forçando centenas de tutsis ao exílio no Uganda. O General Habyarimana subiu ao poder em 1973, proibindo os tutsis de chegar a posições de destaque. Todos os cidadãos eram forçados a deslocarem-se com os seus cartões de identidade étnica. Depois do ataque protagonizado pelos Tutsis exilados, os nacionalistas Hutus intensificaram os ataques aos tutsis, matando cerca de 2000 de 1990 a 1993. Apesar da assistência militar francesa aos Hutus, Habyarimana foi obrigado a dividir o poder com os Tutsis. No entanto, ele e o seu gabinete resistiram a este acordo fomentando o ódio étnico e planeando assassinatos em massa. O governo Ruandês treinou milícias Hutus em métodos de extermínio, elaborou listas de tutsis e distribuiu armas e machados. A morte do Presidente Habyarimana despoletou uma onda de violência que levou à guerra civil mais sangrenta dos últimos séculos. Começaram por assassinar todos os membros moderados do gabinete, incluindo o primeiro ministro, e continuaram com práticas indiferenciadas de extermínio.

5 As mortes estenderam-se a todo o país, começando pelo assassinato da primeira-ministra Agathe Uwilingyimana e de dez soldados belgas da ONU que a protegiam. A Rádio das Mil Colinas emitia as palavras de ordem: “cortem os pés das crianças para que elas andem toda sua vida sobre os joelhos”; “matem as meninas para que não existam futuras gerações”, “as valas comuns ainda não estão cheias”.

6 Apesar de inicialmente o governo se ter manifestado a favor da criação do Tribunal ad hoc, votou contra a Resolução 955, levantando para o efeito todo um conjunto de objecções relativas à competência, jurisdição e sede. Em primeiro lugar, o governo era da opinião que a jurisdição temporal do tribunal deveria abranger os crimes cometidos desde 1990 até Julho de 1994. Em segundo lugar, foram levantadas fortes objecções às sanções estabelecidas, pois enquanto o Código Penal do Ruanda consagra a pena de morte, a Resolução 955 limita as sanções à prisão. Este é um aspecto relevante tendo em conta que o TPIR é responsável pelo julgamento das altas patentes ou dos líderes, ou seja, dos maiores culpados, os quais não enfrentariam nunca a possibilidade de pena de morte. Em terceiro lugar, o governo do Ruanda era da opinião que a competência jurisdicional deveria limitar-se ao acto de genocídio, numa tentativa clara de ilibar de responsabilidade os tutsis responsáveis pelos crimes cometidos depois de Julho de 1994. Finalmente, e em quarto lugar, não se compreendia a razão pela qual a sede do tribunal teria sido estabelecida em Arusha, argumentando-se que os julgamentos perderiam todo o efeito dissuasor e punitivo quando desenrolados a centenas de quilómetros de distância dos locais dos crimes. Apesar do voto contrário, o Presidente Bisimungu prometeu cooperar com o Tribunal. Sobre este assunto vide Paul Magnarella, Justice in Africa: Rwanda’s Genocide, Its Courts, and the UN Criminal Tribunal, U.K., 2000; Daphna Shraga and Ralph Zacklin, The International Criminal Tribunal for Rwanda, un European Journal of International Law, 7 Winter, 1996, págs. 501-518; Yacob Haile-Mariam, The Quest for Justice and Reconciliation: The International Criminal Tribunal for Rwanda and the Ethiopian High Court, in Hastings International and Comparative Law Review, 22 Summer, 1999, págs. 668-725.

7 A História dos Balcãs conta com um longo historial de crimes e guerras sangrentas. No dia 28 de Junho de 1389, os Turcos Otomanos derrotaram os Sérvios na Batalha do Kosovo, dando início a cinco séculos de subjugação dos Sérvios ortodoxos, os quais foram obrigados a aceitar um estatuto de segunda. Apesar de muitos não terem escolhido o Islão, outros converteram-se aspirando adquirir patentes da elite Otomana, como soldados, governadores, juristas e professores. Por sua vez a Oeste, os Croatas católicos e os eslovenos passaram a fazer parte do império Habsburgo o que os levou a estreitar as suas relações com a Áustria, Hungria e Itália, enquanto mantinham relações muito tensas com os Muçulmanos bósnios e os sérvios ortodoxos, respectivamente a sul e a este. Depois da guerra dos Balcãs de 1912 e 1913 os sérvios obtiveram finalmente a sua independência do império otomano, procurando a todo o custo alterar o “carácter étnico” de várias regiões e unir todos os sérvios. Com o assassinato do arquiduque herdeiro do trono de Hapsburg, teve início a primeira guerra mundial. Os Sérvios lutaram ao lado dos vencedores e consequentemente em 1919, a Paz de Paris fez nascer a Jugoslávia, ou seja, a terra dos eslavos do sul. O Rei Alexandre da Servia e o seu domínio não conseguiram resistir à segunda guerra mundial e ironicamente foi um Croata comunista de nome Josip Tito que reuniu a Jugoslávia numa união federal de seis repúblicas. Tito morreu em 1980 e a guerra rebentou em 1991.

8 Os ‘Chetniks’ faziam parte de um movimento nacionalista sérvio de resistência, liderado por Drazha Mihailovic, que começou por contestar a subordinação da Sérvia aos alemães e, mais tarde, assumiu o ideal da construção de uma Grande Sérvia, etnicamente pura.

9 Os ‘Ustasha’ faziam parte de um movimento nacionalista croata, liderado por Ante Pavelich, cujas acções visavam proceder a uma verdadeira limpeza étnica das áreas sob o seu controle.

10 Estima-se que, durante a II Guerra Mundial, mais de 1.7 milhões de pessoas morreram na Jugoslávia.

11 A Liga dos Comunistas da Jugoslávia (‘League of Communists of Yugoslavia – LCY’).

12 Por exemplo, “se determinado número de “nacionalistas” sérvios ou croatas era preso devido a algum crime, de imediato descobriam uma “conspiração” de “perigosos inimigos”, entre outros grupos étnicos, com o objectivo de também os enviar para a prisão para manter o desejável equilíbrio étnico”... nas celas”. V. Stevan Niksic e Pedro Caldeira Rodrigues, O Vírus Balcânico, O Caso da Jugoslávia, Lisboa, 1996, págs. 68 e 69.

13 Os sentimentos nacionalistas não desapareceram durante o socialismo da República Federal da Jugoslávia, apenas foram sendo controlados e usados por uma liderança comunista forte. V. Marina Ottaway, Democratization and ethnic nationalism: African and Eastern European Experiences, United States of America [???], 1994, pág. 19.

14 A 7 de Abril de 1992, a independência da Bósnia-Herzegovina foi oficialmente reconhecida pelos Estados Unidos da América e pela maioria dos países europeus e a 22 de Maio de 1992, a Bósnia foi aceite como membro das Nações Unidas. No entanto, um embargo de armamento imposto em 1991 sobre todo o território da ex-Jugoslávia, impediu ironicamente este recém Estado de adquirir meios para exercer o direito à sua defesa, no mais estrito cumprimento do disposto no artigo 51.º da Carta das Nações Unidas.

15 Efectivamente, estima-se que 90% das actuais baixas de guerra sejam civis, na sua maioria mulheres e crianças, em comparação com a situação no século passado, em que 90% dos que perdiam a vida em circunstâncias idênticas eram militares.

16 V. Alexandre Del Valle, Guerras contra a Europa, Lisboa, 2000, pág. 113.

17 No Verão de 1992, poucos meses depois do deflagrar da guerra na Bósnia e Herzegovina, chegavam a todo o mundo os primeiros relatórios de um cenário bélico, cujos contornos marcaram para sempre a comunidade internacional. Os seus autores, jornalistas de profissão, foram os porta-vozes privilegiados das atrocidades que se cometiam, denunciando actos de violência cuja dimensão fez, pela primeira vez, derrubar as fronteiras do silêncio e simultaneamente lutar contra o esquecimento e a impunidade. A imprensa internacional relatava centenas de histórias de agressões sexuais, tais como, mulheres e raparigas jovens publicamente violadas por grupos de soldados, actos de violação praticados em massa nas ruas das cidades e campos de detenção, mulheres engravidadas à força e mantidas em cativeiro até não poderem abortar, entre outros relatos poderosos e pungentes da desumanidade de um ser humano para com outro ser humano.

18 Vide Professor Alfred Maurice de Zayas , "The Right to One's Homeland, Ethnic Cleansing, and the International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia", in Criminal Law Forum, vol. 6, nº 2, 1995, págs. 257 e ss.

19 Apesar de a independência da Bósnia e Herzegovina ter sido oficialmente reconhecida por todos os estados ocidentais a 7 de Abril de 1992 e admitida nas Nações Unidas pouco tempo depois, a guerra só terminou em 1995, com o célebre Acordo de Paz de Dayton, o qual dividiu o território da Bósnia e Herzegovina em duas entidades independentes e etnicamente definidas: a República Srpska e a Federação da Bósnia e Herzegovina.

20 Vide Comité CEDAW, Observaciones finales del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer: Perú, U.N. Doc. CEDAW/C/PER/CO/6 (2 Febrero de 2007), parágrafos 24 e 25.

21 Vide Comité CEDAW, Respuestas a la lista de cuestiones y preguntas relativas al examen del sexto informe periódico, U.N. Doc. CEDAW/C/PER/Q/6/Add.1 (29 de septiembre de 2006), parágrafo 20.

22 Vide Informe de México producido por el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer bajo el Artículo 8 del Protocolo Facultativo de la Convención y respuesta del Gobierno de México, U.N. Doc. CEDAW/C/2005/OP.8/Mexico (27 enero 2007).

23 Vide Informe… op. cit., para. 258-261.

24 Vide Observaciones finales del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer: México, U.N. Doc. CEDAW/C/MEX/CO/6 (25 de agosto de 2006).

25 Vide o relato detalhado do caso pode ser encontrado no livro “Sobrevivi, posso contar” escrito pela própria Maria da Penha, publicado em 1994, com o apoio do Conselho Cearense dos Direitos da Mulher e da Secretaria da Cultura do Estado do Ceará.

26 Vide Comissão Inter-Americana de Direitos Humanos, Relatório Anual 2000, Relatório n.º 54/01, Caso 12.051, Maria da Penha Maia Fernandes c. Brasil (4 de Abril de 2001).


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