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CAPÍTULO III
UMA HISTÓRIA DAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA CRIANÇAS E ADOLESCENTES NO BRASIL

No Brasil, temos que a esfera legislativa sobre a criança e o adolescente tem seu primeiro marco na Doutrina Penal do Menor, elaborada ainda no século XIX, caracterizada por uma forte influência do Código Penal do Império de 1830 e do Código Penal de 1890. Nesse período, já existiam


[...] medidas especiais prescritas para aqueles que, apesar de não terem atingido a maioridade, tivessem praticados atos que fossem considerados criminais [...]; o que organizava estes Códigos era a teoria da ação com discernimento que imputava responsabilidade penal ao menor em função de uma pesquisa da sua consciência em relação à prática criminosa. (PEREIRA, 2008, p.101).
A elaboração do Código Penal e da Doutrina do Menor emerge no cenário jurídico brasileiro em função das mudanças nas práticas políticas que se estabeleceram com a abolição da escravatura, em 1888. Se, no período anterior, o chicote e a arbitrariedade dos donos de latifúndios eram os elementos principais de uma certa economia do poder sobre os corpos dos negros, o período ulterior à abolição necessitou da elaboração de mecanismos jurídicos mais sutis, para controlar (1) a nova mão de obra assalariada; (2) a chegada dos imigrantes ao Brasil e seus entraves, como a saturação da mesma mão de obra; (3) o crescimento demográfico na cidades, em pleno processo de urbanização. Surge a necessidade de um controle dos trabalhadores e dos grupos mais empobrecidos da população brasileira (BULCÃO, 2002).

No final do século XIX, na Europa, temos o aparecimento da noção de periculosidade, exaustivamente comentado por Foucault (1995, 2010), reflexo da reforma penal francesa iluminista, para a qual o julgamento do criminoso deixou de configurar-se em um sistema causal simples entre o crime e o castigo correspondente, para tornar-se um sistema complexo de avaliação da pessoa do criminoso: sua história de vida, seus desejos, seus aspectos intrapsicológicos, suas virtualidades e, como sabemos, a emergência das sociedades disciplinares. No século XIX, o controle das virtualidades consolidou inúmeras formas de saber-poder necessárias ao funcionamento da Justiça, como a polícia, as instituições “psi”, médicas, criminológicas e pedagógicas (FOUCAULT, 1995).

O conceito de periculosidade, importado da Europa, esteve no cerne dos mecanismos de vigilância desenvolvidos no Brasil para lidar com o aparecimento de novos personagens na “fauna” da sociedade brasileira, como os escravos libertos, os desempregados, os novos malandros e vagabundos e suas crianças e jovens pobres. Foi a época das campanhas higienistas e eugenistas da República que se formara. Uma nova organização da família foi estabelecida no país: melhor, constituiu-se o espaço privado da família implicado com os novos hábitos de higiene e valores burgueses emergentes (BULCÃO, 2002).

A urgência por novas práticas de gestão da sociedade brasileira era tão grande que, se atentarmos para as datações históricas do período de emergência da República, iremos notar que a promulgação do Código Penal aconteceu bem antes da criação do Código Civil Brasileiro, já que o primeiro é de 1889 e o segundo de 1916 (BOCCO, 2006).

Destarte, desde o século XIX são registrados, na história do Brasil, atos considerados ilegais cometidos por crianças e adolescentes. No início daquele século, o referido Código Imperial recomendava que menores de 14 anos fossem internados em casas de correção, caso praticassem atos tidos por indesejáveis pela sociedade, destacando-se os furtos e roubos. A ausência de instituições especializadas para atender aos menores de idade possibilitava que estes sofressem abusos, quando inseridos no sistema carcerário de adultos (VOLPI, 2002).

Em 1922, houve a Consolidação das Leis Penais, uma reformulação do Código Penal de 1890. O ano também foi marcado pela criação da primeira Lei de Assistência Social dos Menores Delinqüentes e Abandonados. Nos meados de 1924, é efetivado o 1º Juizado de Menores:


[...] no momento em que as práticas e discursos religiosos foram considerados insuficientes para solucionar o problema do abandono, para controlar o comportamento das crianças e moldá-las segundo os padrões hegemônicos de infância e família apregoados à luz dos discursos de disciplinarização. (MARQUES et al., 2002, p. 146).
Ainda segundo esses autores, “[a] partir de então o sistema jurídico passou a tomar a criança e o adolescente como principal alvo para que o ideal de progresso do país fosse alcançado [...]” (MARQUES et al., 2002, p. 145).

É válido lembrar que é igualmente sancionado, em 1927, o Código Mello Mattos, o Código de Menores, fundamentado nos conceitos de menor abandonado e menor delinquente. Nesse documento, a categoria menor indica a infância pobre e potencialmente perigosa, na medida em que, para as racionalizações, o sujeito potencialmente perigoso era imanente ao status social que possuía – não havia a diferenciação entre o menor abandonado e menor delinquente:

O Código emerge a partir da associação entre os discursos dos médicos higienistas — preocupados com a prevenção e com a produção de novas formas de controle da sociedade — e dos juristas da época, atentos ao grande número de crianças que perambulavam pelas ruas e inquietos com o aumento da criminalidade infantil. (BULCÃO; NASCIMENTO, 2002, p. 55).

O Código de Menores expressava a necessidade de leis particulares para os filhos das camadas pobres, operacionalizando na prática duas formas de justiça separatistas da infância pobre e da infância dos segmentos sociais economicamente privilegiados.

Esse dispositivo jurídico criava uma distinção entre a criança e o menor, que em nada estava relacionada à faixa etária, pois a categoria menor era atribuída às crianças e adolescentes oriundos da classe pobre, imprimindo um caráter discriminatório ao seu modo de existência. Sendo assim, a legislação apresentava-se como higienista, moralista e punitiva, apesar do discurso protecionista às crianças desvalidas do cuidado familiar (NASCIMENTO et al., 2008).

Ressaltamos que todo o processo de reformulação penal sobre o universo infantojuvenil também evidencia transformações no plano discursivo e não discursivo entre as práticas de caridade misericordiosa e privada, exercidas pelos segmentos religiosos, para práticas de caráter estatal, através das denominadas políticas públicas sociais, na década de 20. Foi com o Código de Menores que as primeiras ações governamentais de internação foram relacionadas nas situações tidas como irregulares de crianças e adolescentes, ou seja, situações de abandono e delinquência, por intermédio de práticas consideradas como científicas advindas da Medicina e das Ciências Humanas (PASSETTI, 2000).

Anteriormente a esse período, temos que, “[...] durante três séculos e meio, as iniciativas em relação à infância pobre no Brasil foram quase todas de caráter religioso” (ARANTES, 2009, p. 180).

Em pleno ano de 1942, período Vargas, assistiu-se à criação do Serviço de Assistência aos Menores – SAM. Os historiadores da infância, no Brasil, apontam para a continuidade do modelo penitenciário tradicional nesse período histórico, ou seja, das práticas correcionais repressivas, como resposta das preocupações e embates de forças entre diversos segmentos governamentais e da sociedade civil, no momento de emergência de uma nova ordem social e seus atravessamentos na emergência na década anterior, no país, do período denominado como Estado Novo (PEREIRA, 2008).

Com o fracasso das políticas criadas até então para o universo infantojuvenil – o aumento das estatísticas da época para a delinquência juvenil – e a pressão dos movimentos sociais sobre as crises de gestão das questões da infância e da adolescência, marcada por inúmeras críticas e denúncias de maus-tratos, torturas e humilhações praticadas durante o sistema SAM, foi criada a Fundação Nacional de Bem-Estar do Menor – FUNABEM, em 1964, consequência da Política Nacional do Bem-Estar do Menor, em vista da tentativa de substituição dos métodos repressivos e tutelares largamente utilizados nos modelos anteriores. Data dessa época o aparecimento das FEBEMs – Fundações de Bem-Estar do Menor.

Ano de 1964, ano de golpe militar no Brasil, ano de implementação de um novo modelo de atendimento para crianças e adolescentes. Momento, portanto, de efetivação de uma racionalização militar. A juventude pobre passou a ser assunto de Defesa do Estado atravessado pela doutrina de Segurança Nacional elaborada pela Escola Superior de Guerra, que, por sua vez, buscou na National College of War, localizada nos Estados Unidos, a base para suas formulações nacionais. Importante acontecimento histórico, quando os problemas das crianças e adolescentes brasileiros passaram a ser atravessados por estratégias de cunho bélico (COIMBRA; SILVA; RIBEIRO, 2002).

A problemática do menor obteve alto status de intervenção nas elucubrações através da Doutrina da Segurança Nacional: deixou de ser uma questão de resolução do Poder Judiciário brasileiro para se tornar uma problemática de primeira ordem, na esfera do Poder Executivo:

Pode-se dizer que essa modificação colocou a juventude pobre no estatuto incrível de inimigo social, assunto prioritário da ordem da Segurança Nacional. Esses jovens deveriam ser vigiados a todo momento, com inspetores, guardas e monitores em todos os espaços. As reformas pelas quais passou a educação brasileira nessa época também afetaram as FUNABEM/FEBEM, cujo modelo pedagógico passou a seguir os preceitos do militarismo com ênfase na segurança, na disciplina e na obediência. (BOCCO, 2006, p.74).


Dando um salto histórico para 1979, surge a edição do segundo Código de Menores, tirando de cena a Doutrina do Direito do Menor e inaugurando a Doutrina da Situação Irregular, ou Código Alyrio Cavalieri, fortemente caracterizado pelo assistencialismo. Tal código legislava sobre “[...] casos de abandono, a prática de infração penal, o desvio de conduta, a falta de assistência ou representação legal, enfim, a lei de menores, instrumento de controle social da criança e do adolescente, vítimas de omissões da família, da sociedade e do estado em seus direitos básicos [...]” (ibid., p.108).

A Doutrina da Situação Irregular proclamava a intervenção do Estado na vida da criança e do adolescente apenas quando se configurasse uma “situação irregular” no seio da família. Essa segunda edição nada mais era do que a atualização do Código de 1927, na medida em que as diretrizes normativas e o poder centralizador do Juiz permaneciam quase que inalteráveis, não legislando igualmente a respeito de direitos garantistas e preventistas às crianças e adolescentes, mas abordando somente os procedimentos a serem adotados sobre as demandas especificas, elaborando firmes mecanismos tutelares, de guarda, vigilância, reeducação, reabilitação, preservação, reforma e educação (PASSETTI, 2002):

Os Códigos de Menores (Código de Menores Mello Matos de 1927 e o Código de Menores de 1979 sancionado durante a ditadura militar de 1964) nada têm de imparciais, pois se constituem em meio a um determinado jogo de forças econômicas e sociais. Um exemplo disso diz respeito ao conceito de menoridade, que não se vincula apenas à correlação etária e sim afirma uma subjetividade de abandono, de delinqüência, de periculosidade, ou de situação irregular, como diria o código do regime militar para menores. Considerava-se como irregular a situação de uma criança que possuísse uma “família desestruturada”. Tal lógica nada mais faz do que afirmar a ordem familiar burguesa como modelo, colocando no plano da ilegalidade outros modos de existência.

Essa construção legislativa possibilitou que o Estado exercesse a tutela das famílias, pois deveria intervir naquelas onde o “poder familiar” ou mal exercido segundo os parâmetros estabelecidos, ou colocando isso de outra forma: nas famílias em situação de pobreza.

Desqualificar as formas familiares diversas daquela que segue o modelo burguês e classificar as crianças das primeiras como em “situação irregular”, próximas da “situação de delinqüência” é uma forma clara de criminalização da pobreza. (NASCIMENTO, et al., p. 08, 2008).

Todos os dispositivos criados nas décadas de 1960 e 1970 tiveram resultados desastrosos e sofreram enormes pressões da sociedade brasileira e de órgãos internacionais de defesa dos direitos humanos: a FUNABEM, em conjunto com as FEBEMS, acabaram, na prática, assumindo uma ideologia altamente repressiva, reflexo do momento político instaurado no Brasil – a Ditadura Militar – com características de um regime carcerário de atendimento aos jovens, nem mesmo chegando a efetivar minimamente as diretrizes educacionais e sociais consideradas pelo Plano Nacional do Bem-Estar do Menor como fundamentais (PEREIRA, 2008; PASSETTI, 2002).

Não havia distinção entre infratores e sujeitos demandando formas outras de proteção. Eram unidos em uma única categoria denominada “menor abandonado” e “delinquente juvenil”. Surgiram políticas de cuidado que não levavam em consideração as especificidades dos casos, de sorte que todas as decisões não passavam pela triagem de uma equipe, englobando técnicos das instituições e atores sociais da sociedade civil, estando, assim, todas as decisões centralizadas nos Juízes de Menores. As palavras de Machado (2003) são extremamente elucidativas sobre a Doutrina da Situação Irregular e sua situação no Brasil:

A implantação da política da institucionalização acabou por gerar, tão-somente, uma condição de subcidadania de expressivo grupo de jovens criados longe de núcleos familiares, nas grandes instituições, que acabaram adultos incapazes do exercício de suas potencialidades humanas plenas. Além de também indigna e absurda retirada arbitrária de expressivo número de crianças de tenra idade da companhia de seus pais para colocação em adoção, sem que houvesse significativa violação dos deveres do pátrio-poder, apenas em razão da carência econômica das famílias. (p. 27).

Vemos que, por mais de 60 anos, no Brasil, a parcela da população com idade inferior a 18 anos foi definida juridicamente como “menor”. Liames de uma sociedade disciplinar, ou melhor, de um processo de disciplinarização social sempre às voltas com a vigilância rígida e constante dos atos – e mais do que dos atos visíveis, dos próprios pensamentos, das virtualidades. Vivemos nesse período práticas discursivas e não discursivas orientadas para a prevenção da subversão numa perspectiva da formação/correção (FOUCAULT, 1995).

Como adverte Coimbra (1995, p. 31), a partir da década de 70 do século XX, no Brasil, temos a intensificação de processos de subjetivação voltados para a construção/fortalecimento do individualismo, através de um

[d]ispositivo produzido no sentido de enfraquecer todo e qualquer movimento de resistência que possa forjar processos de singularização [...]. Começa a haver naquele momento, em que o país atravessava o período da ditadura militar, uma responsabilização e culpabilização das famílias pelos jovens que insistem em desviar da ordem estabelecida pelo regime. Além disso, é difundida a ideia do sucesso individual por meio do consumo e da obediência às regras. Assim, cada membro da família passa a ser responsável por mantê-la ‘estruturada’ e por promover sua ascensão social através do trabalho digno e da boa conduta individual. O privado, o familiar, torna-se o refúgio contra os terrores da sociedade, nega-se o que acontece fora e volta-se para o acontece dentro de si, de sua família. (COIMBRA, 1995, p. 32).

Ter “estrutura familiar” é uma condição historicamente atribuída às famílias de boa situação econômica, o que seria necessário para que seus filhos pudessem ser educados em um ambiente adequado ao seu desenvolvimento (um verdadeiro “lar”) e tivessem uma formação de qualidade, a fim de se tornarem “cidadãos de bem”. Na verdade, o que se tem chamado de “família estruturada” refere-se àquela que consegue manter seus filhos inseridos nas normas de conduta impostas socialmente e que, por isso, não apresentam problemas.

Donzelot (1980), em seu livro A Polícia das Famílias, argumenta que houve a “[...] passagem do governo das famílias para um governo através da família”, e que “[...] a família moderna não é tanto uma instituição quanto um mecanismo”. Ou seja, a família torna-se foco de intervenção e controle por parte do Estado. “Apoiando-se na defesa dos interesses de seus membros mais frágeis (crianças e mulheres), a tutela permite uma intervenção estatal corretiva e salvadora” (p. 87).

A responsabilização dos acontecimentos sociais veio a ser atribuída a cada indivíduo e a sua família, por não obter sucesso econômico nem manter seus jovens livres dos perigos da sociedade:

A fim de assegurar a ordem pública, o Estado se apóia diretamente na família [...]. O Estado diz às famílias: mantende vossa gente nas regras da obediência às nossas exigências, com o que, podereis fazer deles o uso que vos forneceremos e, se eles transgredirem vossas injunções, nós vos forneceremos o apoio necessário para chamá-los à ordem. (DONZELOT, 1980, p. 51).

Essa intimização da existência tem como efeito “[...] um esvaziamento político” e “[...] uma psicologização do cotidiano e da vida social” (COIMBRA, 1995, p. 34), sendo este o estopim para a difusão de saberes e discursos psicologizantes, principalmente a partir da década de 1970, os quais reforçam cada vez mais a busca de uma interioridade e a individualização das práticas, firmada e disparada na racionalização discursiva de que cada um é responsável por sua vida e é no âmbito particular que deve resolver seus problemas. Nesse sentido, é nesse período que acontece uma multiplicação dos especialismos “psi”, no Brasil, convocados a dar respostas para as mais variadas problemáticas:

A produção de subjetividade é a maior arma de controle social, à medida que opera através do controle da leitura de mundo, levando à mutilação das possibilidades, tornando fatais os acontecimentos e cindindo o mundo entre os bons e controlados e os maus e perigosos. (SCHEINVAR, 2008, p. 179).

Com o fim do regime ditatorial, em 1985, e a emergência de processos tomados como de redemocratização do país, os movimentos sociais mobilizaram a população no sentido de que mais de 250 mil assinaturas influenciaram a introdução de uma emenda constitucional de princípios garantistas e protecionistas para a criança e o adolescente, na Constituição de 1988. Contudo, as crianças ainda eram objetivas como propriedades de seus pais/responsáveis. Tanto o Código de Menores de 1927, quanto de 1979, concebiam somente a família como responsável pela garantia do suprimento das necessidades básicas de seus filhos e o Estado apenas a título complementar, em caso de omissão da família.

Os Códigos ainda legitimavam a doutrina da situação irregular, pois se aplicavam somente às crianças e aos adolescentes que se encontrassem em situação tida por inadequada, seja por violarem regras sociais vigentes, seja por não terem o que se considerava como suas necessidades básicas atendidas. Essa doutrina concebia crianças e adolescentes, os assim chamados na época de “menores”, como seres incapazes, não sujeitos de direitos e de deveres, não autônomos (SÊDA, 1998).

Um ano depois, em 1989, foi realizada a Convenção Internacional sobre os Direitos da Criança e do Adolescente, quando foi consolidada, na legislação internacional, a Doutrina das Nações Unidas de Proteção Integral à Criança. Essa norma foi incorporada pela legislação brasileira, no artigo 227 da Constituição Federal, e regulamentada através do Estatuto da Criança e do Adolescente.

Com a emergência do ECA, de 13 de julho de 1990 – desdobramento, como vimos, dos artigos 227 e 228 na Constituição Federal de 1988 – objetivou-se, em função da recém-confeccionada Doutrina da Proteção Integral, não apenas a obrigação da família, mas também da sociedade e do Estado em assegurar, com absoluta prioridade, os direitos da criança e do adolescente, mudando as antigas noções sobre seus direitos e deveres. O estatuto desloca a racionalização da menoridade para a criança e adolescente considerados como cidadãos, com direitos e deveres, enquanto prioridade das políticas públicas, numa tentativa de não discriminação oficial entre crianças em situação irregular ou não (SÊDA, 1998).

Assim, a implementação do ECA esteve atrelada à emergência de um novo objeto, porque, se tínhamos a noção de menor nos códigos penais anteriores, a emergência do objeto criança e adolescente como sujeitos de direitos implicaram um novo personagem social (LEMOS, 2007).

No Brasil, a constitucionalização da Doutrina da Proteção Integral enfatiza, em sua estratégia discursiva e não discursiva, o estabelecimento de uma rede de atendimento institucional, com a criação de delegacias especializadas, abrigos, conselhos tutelares e conselhos dos direitos da criança e do adolescente, entre outras instituições, com competência estruturada de maneira hierárquica e complementar, para a garantia, ao menos formal, da corresponsabilização democrática, implicando numa descentralização político-administrativa e na participação popular (artigo 204 da Constituição Federal). Tudo isso fundamentado no referencial máximo de prioridade absoluta dos direitos da criança e do adolescente, dando função social aos indivíduos e instituições que precisam engajar-se numa cultura política, pela qual passa a ser dever de todos – família, sociedade e Estado – a participação nas mudanças na realidade social infantojuvenil.

Nos próximos tópicos, buscaremos apresentar algumas considerações a respeitos das práticas concretas voltadas para a juventude, do período inicial de vigência do ECA aos dias atuais de sua operacionalização, e como problematizamos esse dispositivo jurídico, a partir de uma analítica genealógica.






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